我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度問題及解決方案
來源：網(wǎng)絡(luò)資源
核心提示：礦業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的作用?？紤]到礦產(chǎn)資源相關(guān)活動的特殊性，如何對礦業(yè)部門進(jìn)行有效的規(guī)制...
礦業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的作用。考慮到礦產(chǎn)資源相關(guān)活動的特殊性，如何對礦業(yè)部門進(jìn)行有效的規(guī)制與激勵，就成為一國構(gòu)建礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度時必須考慮的核心問題。經(jīng)過長時期的實(shí)踐，世界各國已經(jīng)形成了一套相對完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，這一制度以紅利、權(quán)利金和資源租金稅為核心，同時也包含了一系列的特殊稅收激勵措施。與一般發(fā)達(dá)國家相比，我國礦產(chǎn)資源約束特征更為突出，而資源稅費(fèi)制度建立較晚，制度設(shè)計相對較弱，在運(yùn)行過程中累積了不少問題，亟待進(jìn)行改革。我們認(rèn)為，我國有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行全面的整體配套改革，以促進(jìn)我國礦業(yè)的健康發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
從各國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)實(shí)踐來看，以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
一國在制定礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度時，必須充分考慮礦產(chǎn)資源活動的特殊性。礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭性，礦業(yè)活動的高風(fēng)險、高投入和長周期等，決定了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度特殊性的必然存在。一個較為合意的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，既要保證政府能夠從礦產(chǎn)資源活動中分享到合理的租金份額，同時也要保護(hù)和激勵投資者的積極性，促進(jìn)礦產(chǎn)資源行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。
經(jīng)過長期實(shí)踐，世界各國逐漸形成了一套相對完備的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系。雖然目前各國實(shí)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度有所不同，但相差不大，通行的稅費(fèi)制度包括地面租金、紅利、權(quán)利金、增值稅、企業(yè)所得稅、資源租金稅等等。其中，紅利、權(quán)利金等反映了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟(jì)利益，增值稅、企業(yè)所得稅、資源租金稅等是國家作為社會管理者、以政治權(quán)力所征收的稅收，而地面租金等則是政府向特定對象提供服務(wù)所相應(yīng)收取的費(fèi)用。這套稅費(fèi)制度結(jié)合使用了多種稅費(fèi)工具，覆蓋了礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和利用活動的全過程。
從制度設(shè)計的角度來說，并不存在一個完美無缺的工具。目前各國對礦產(chǎn)資源課征的專門稅費(fèi)中，處于核心地位的是紅利、權(quán)利金和資源租金稅。這三種手段各有優(yōu)缺點(diǎn)。就紅利而言，如果對一個礦藏的價值認(rèn)定不存在不確定性，那么通過拍賣開采權(quán)取得紅利，政府可以中性地攫取到最大的租金收益。然而在現(xiàn)實(shí)中這種確定性并不存在，在礦業(yè)項目的存續(xù)期內(nèi)面臨的風(fēng)險始終在不斷變化，因此拍賣價格可能會跟項目的實(shí)際收益情況存在較大的差異。權(quán)利金是一種攫取租金的簡單辦法，管理簡單方便且能提供穩(wěn)定的收入，但是權(quán)利金增加了礦產(chǎn)資源開采的成本，會對礦產(chǎn)資源的回采率造成負(fù)面影響。相比權(quán)利金而言，資源租金稅是一種對租金課稅的更中性的手段，運(yùn)用這一工具，政府也可以從利潤超高的項目中獲得更高的收益，然而，資源租金稅的征管也是更困難的，而且存在著政府收入被延遲的風(fēng)險。這也就從技術(shù)上說明了，一國政府無法通過單一的手段對礦產(chǎn)資源活動進(jìn)行有效調(diào)控，而必須搭配運(yùn)用各種稅費(fèi)工具，相互間以長補(bǔ)短。
從礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的發(fā)展演變來看，各國加之于礦業(yè)部門的稅負(fù)高低與礦產(chǎn)資源的租金高低相關(guān)聯(lián)。在礦產(chǎn)資源價格上漲之時，政府相應(yīng)增稅，以分享資源價格上漲所帶來的租金收益。在資源價格疲軟之時，則通過調(diào)低稅率等激勵措施減輕企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展。因此，構(gòu)建一個與市場密切相連、可以迅速進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的稅費(fèi)制度是非常有必要的。
稅收激勵政策是礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中一個不可或缺的部分。從各國通行的做法來看，各國在對礦業(yè)部門課征多重稅費(fèi)以分享礦產(chǎn)資源租金時，也普遍為礦業(yè)部門制定了專門的稅收優(yōu)惠政策。
通過市場化配置礦業(yè)權(quán)，可以使礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)價款的確定直接與礦藏的儲量等客觀因素相關(guān)。企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，在利益驅(qū)動下將盡力去采取各種手段以取得最大產(chǎn)出，從而有效提高資源開采過程中的回采率。
全面改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度
針對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的諸多問題，我國亟需對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革和完善，積極構(gòu)建一個既符合本國國情又與國際慣例接軌的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)對礦產(chǎn)資源租金的合理分享，促進(jìn)礦業(yè)與經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。
第一，全面實(shí)行礦產(chǎn)資源有償取得制度，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)的市場化配置。
對新設(shè)的探礦權(quán)和采礦權(quán)，應(yīng)全部通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場配置手段出讓。企業(yè)只有通過公開的公平競爭招投標(biāo)程序，才能取得礦產(chǎn)資源的開采權(quán)。以市場化手段配置礦業(yè)權(quán)，能使國家和礦業(yè)權(quán)人雙方的產(chǎn)權(quán)與相關(guān)利益都得到最好的保障。一方面，通過競爭性出價，政府可以獲得所有投資者愿意支付的最高額價款，從而最大化地實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，礦業(yè)權(quán)人在交納價款后，取得了排他的礦業(yè)權(quán)，其開采行為將受到法律保護(hù)，這也有助于維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益并培育其長期行為。
顯然，通過市場化配置礦業(yè)權(quán)，可以使礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)價款的確定直接與礦藏的儲量等客觀因素相關(guān)。企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，在利益驅(qū)動下將盡力去采取各種手段，如優(yōu)化開采設(shè)計方案、改進(jìn)開采方法、加強(qiáng)資源探采管理，以取得最大產(chǎn)出，從而有效提高資源開采過程中的回采率。
為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，一個公平、公開、公正、規(guī)范的礦業(yè)權(quán)市場是必不可少的。為此，需要建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源評估機(jī)制和競爭性定價機(jī)制，制定完善的礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上加快礦業(yè)權(quán)一級市場的建設(shè)。
第二，適當(dāng)調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
在全面實(shí)行礦產(chǎn)資源有償取得制度后，礦產(chǎn)資源的有償取得主要由礦業(yè)權(quán)價款來體現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)因其名不副實(shí)，不應(yīng)再作為有償取得制度的組成部分，而應(yīng)還原其地面租金的本來面目。同時，由于現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)予以適當(dāng)提高，將其作為礦業(yè)主管部門的一個行政性收費(fèi)項目，促進(jìn)礦業(yè)主管部門對企業(yè)占有土地的管理和監(jiān)督，以防止企業(yè)圈地而不進(jìn)行勘查和開發(fā)。
第三，改革資源稅，實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源絕對租金的有效調(diào)節(jié)。
應(yīng)該明確認(rèn)識到，我國課征的資源稅，按目前框架，實(shí)質(zhì)上可認(rèn)為是國家以礦產(chǎn)資源所有者身份所征收的權(quán)利金，其目的是從礦產(chǎn)資源的開采中分享收益，主要是對礦產(chǎn)資源絕對租金的一種調(diào)節(jié)。如此，鑒于資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上的重合，可考慮將后者合并到資源稅之中。
目前資源稅的最大弊端在于其從量征收的水平已與企業(yè)層面“無關(guān)痛癢”，因此當(dāng)務(wù)之急是改革資源稅的計征方式，在新疆已率先啟動的方案是將目前的“從量征收”改為“從價征收”，按礦產(chǎn)資源的銷售收入乘以一定的稅率計算稅額。資源稅從價計征后，應(yīng)納稅額與礦產(chǎn)資源的價格直接掛鉤，隨著資源產(chǎn)品價格的上漲，稅收收入也將增加，從而能夠更有效地發(fā)揮對礦產(chǎn)資源租金的調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，這一改革并不一定要囊括全部的礦產(chǎn)種類，對于市場價格漲價趨勢明顯的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品需要盡快進(jìn)行從價計征，從征管便利的角度來看，對市場價格變化不大或者低價值的某些礦產(chǎn)資源仍可先沿用現(xiàn)行的從量計征方式。
在資源稅的稅率確定上，需要在現(xiàn)有稅負(fù)水平上進(jìn)一步提高。但另一方面，為了盡可能避免資源稅對礦山回采率的負(fù)面影響，稅率也不宜設(shè)得過高。在并入礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)后，這一稅率現(xiàn)階段應(yīng)以5%-8%為宜。同時，在將來征管條件滿足時，應(yīng)積極考慮實(shí)行滑動稅率。
由于陸上礦產(chǎn)資源具有屬地性，只能就地開發(fā)，因此資源稅應(yīng)作為地方稅收收入，用以支持地方政府為礦產(chǎn)資源開發(fā)和在轄區(qū)履行職能所提供的公共物品和服務(wù)的開支。在我國，還應(yīng)指出一個特別的意義：資源稅可以作為礦產(chǎn)資源富集地區(qū)尤其是西部地區(qū)的地方稅主體稅種，這是因?yàn)橘Y源稅具有兩個優(yōu)點(diǎn)，一是資源稅的稅基穩(wěn)定，易于預(yù)測，二是資源稅管理簡單、易于執(zhí)行，這使得資源稅具備了擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸黧w稅種的優(yōu)良資質(zhì)。推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)資源權(quán)益分配和資源開發(fā)管理合理化的同時，還可以為構(gòu)建我國合理的地方稅體系與深化分稅分級財政體制改革作出重要的貢獻(xiàn)。
此外，對目前中外合作開采陸上石油課征的礦區(qū)使用費(fèi)，也應(yīng)考慮將其改為課征資源稅，以促進(jìn)企業(yè)的公平競爭。考慮到海上油田的特殊性，對海上石油開采可照舊征收礦區(qū)使用費(fèi)，作為中央收入。[NextPage]
第四，改革和擴(kuò)展特別收益金，作為調(diào)節(jié)級差收益的重要手段。
在全面推行礦產(chǎn)資源有償取得制度后，礦業(yè)權(quán)價款的數(shù)額在很大程度上就是反映不同礦產(chǎn)資源的級差收益。但是，單靠礦業(yè)權(quán)價款并不足以有效調(diào)節(jié)級差收益，這是因?yàn)閮r款是在事前根據(jù)對礦產(chǎn)資源預(yù)期價格變化為基礎(chǔ)確定的，但是在未來有可能會出現(xiàn)超預(yù)期的價格暴漲，在這種情況下，我們就需要一種經(jīng)濟(jì)政策工具對企業(yè)的超額利潤進(jìn)行事后調(diào)節(jié)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，資源租金稅可以有效地實(shí)現(xiàn)這一目的。我國目前對石油行業(yè)課征的特別收益金已具有資源租金稅的雛形，但覆蓋范圍有限且設(shè)計相對粗糙，因此可考慮對其進(jìn)行改革，并擴(kuò)展其覆蓋面，以更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)級差收益的作用。我們設(shè)想：對特別收益金的改革可分兩步走：
首先，擴(kuò)大特別收益金的征收范圍，對石油之外的礦產(chǎn)資源，特別是一些近幾年價格暴漲的資源產(chǎn)品，應(yīng)盡快開征特別收益金。
其次，適時改革特別收益金的征收方式，使之成為一個更精巧的調(diào)節(jié)級差收益的工具。長遠(yuǎn)來看，改革的目標(biāo)是將特別收益金改造成資源租金稅，對礦業(yè)企業(yè)總收入扣減去勘查開發(fā)成本和一般項目之后的凈所得，采用超率累進(jìn)方式進(jìn)行課征。
第五，給予礦業(yè)企業(yè)特殊的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)發(fā)展。
可行的政策選擇包括：允許礦業(yè)企業(yè)對固定資產(chǎn)進(jìn)行加速折舊;允許企業(yè)在開始生產(chǎn)后將勘查支出一次性攤銷或在三年內(nèi)予以攤銷;將企業(yè)虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限由現(xiàn)行的5年延長到10至15年;等等。這些政策有助于降低企業(yè)的投資風(fēng)險，加快企業(yè)回收資本的速度，通過降低礦業(yè)企業(yè)的企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)，有效地刺激投資者的積極性，促進(jìn)礦業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。
第六，探索建立礦業(yè)企業(yè)耗竭準(zhǔn)備金制度，激勵企業(yè)開展礦產(chǎn)勘查活動。
為了激勵礦業(yè)企業(yè)投資于礦產(chǎn)勘查，有必要借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，探索建立耗竭準(zhǔn)備金制度，允許企業(yè)在稅前按銷售收入的一定百分比計提耗竭準(zhǔn)備金。耗竭準(zhǔn)備金作為企業(yè)的專項基金，應(yīng)在規(guī)定的年限內(nèi)，比如10年內(nèi)用于礦產(chǎn)勘查投入，逾期不使用則需補(bǔ)繳企業(yè)所得稅。另外，隨著我國礦產(chǎn)儲量的耗竭，我國也有必要鼓勵企業(yè)“走出去”，到海外去尋找新的礦產(chǎn)品供應(yīng)地，因此，耗竭準(zhǔn)備金也可作為企業(yè)到海外進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的資金來源之一。
第七，積極研討“環(huán)境修復(fù)基金”和“安全生產(chǎn)基金”的制度設(shè)計問題。
我國某些礦業(yè)開發(fā)區(qū)在資源開采與趨于枯竭過程中出現(xiàn)了土地塌陷、山體滑坡等環(huán)境破壞和相關(guān)次生災(zāi)害問題，這種“負(fù)外部性”按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，應(yīng)努力并入企業(yè)總體的“完全成本”之中，以求支持對其遏制和補(bǔ)救的行為，而不大量增加社會公眾負(fù)擔(dān)。對此，一個有意義的設(shè)想思路，是對這類問題嚴(yán)重的礦山企業(yè)(如某些煤礦)收取一定量的“環(huán)境修復(fù)基金”，由政府掌握?？顚Ｓ糜谙嚓P(guān)支出。
另外，我國近些年礦難不斷，造成重大的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失和社會生活的負(fù)面影響，對策設(shè)計之一，是有對至少部分礦山企業(yè)收取“礦山安全生產(chǎn)基金”的設(shè)想，由政府集中統(tǒng)籌使用于某些類別的礦山安全生產(chǎn)開支。是否可行，也值得有關(guān)方面在具體調(diào)研基礎(chǔ)上作出判斷，如有可能前景，應(yīng)積極形成力求合理的試點(diǎn)方案。
第八，長期堅持動態(tài)優(yōu)化改進(jìn)我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。
與我國市場經(jīng)濟(jì)中健康發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相配套的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，必是一個體系。這個體系一定要追求盡可能簡化、盡可能不無謂增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和政府管理成本。這個礦業(yè)資源稅費(fèi)制度的建設(shè)過程，一定是長期的，需要有通盤的戰(zhàn)略考慮、整體設(shè)計，又需要審慎周全地把握時機(jī)、創(chuàng)造條件、捕捉住可能的、往往稍縱即逝的時間窗口，來分步推進(jìn)、動態(tài)優(yōu)化。[NextPage]
我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及存在問題分析
(一)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度
從上世紀(jì)80年代開始，我國逐步探索建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，并相繼開征了一系列的專門稅費(fèi)。目前，礦產(chǎn)資源開采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的企業(yè)所得稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加等稅費(fèi)外，還存在資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價款、石油特別收益金等專門稅費(fèi)，此外各地還有一些資源性收費(fèi)、基金等項目。對礦產(chǎn)資源開征的這些專門稅費(fèi)的簡況如下。
1.資源稅
資源稅是對納稅義務(wù)人在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽所課征的一種稅。我國的資源稅開征于1984年，當(dāng)年9月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，對開采原油、天然氣和煤炭的企業(yè)開征資源稅，稅基為企業(yè)銷售利潤率超過12%的利潤部分，實(shí)行超率累進(jìn)征收，這表明資源稅制建立之初是以調(diào)節(jié)級差收益為目的的。
資源稅自1984年開征后，先后在1986年和1994年進(jìn)行了兩次大的改革，由此形成現(xiàn)行資源稅制。改革后的資源稅體現(xiàn)了“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則，征稅范圍擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等7個稅目大類。在計征方式上實(shí)行從量定額征稅的辦法，考慮資源條件的優(yōu)劣對不同資源確定了幅度的單位稅額。
隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，從2004年開始，又陸續(xù)調(diào)整了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月，中共中央、國務(wù)院決定，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。據(jù)此，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，自2010年6月1日起，對在新疆開采原油、天然氣繳納資源稅實(shí)行從價計征，稅率為5%。
現(xiàn)行的分稅制財政體制規(guī)定，資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入。
2.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)
礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國家向開采礦產(chǎn)資源的單位和個人課征，是我國礦產(chǎn)資源有償使用的形式之一?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)1994年國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》開始征收，開征目的是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、合理開發(fā)和保護(hù)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從價計征的方式，按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征，費(fèi)率為0.5%～4%。
按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是中央和地方共享收入，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5 5;中央與自治區(qū)的分成比例為4 6。
3.礦區(qū)使用費(fèi)
礦區(qū)使用費(fèi)是我國最早設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)。在1982年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》中規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)。”此后，財政部分別于1989年和1990年發(fā)布了《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》，對開采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開采陸上石油的企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)。礦區(qū)使用費(fèi)的計征方法與資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不同，按照每個油、氣田日歷年度原油或天然氣總產(chǎn)量，對超過起征點(diǎn)的部分實(shí)行超額累進(jìn)征收，費(fèi)率為1%～12.5%。
已經(jīng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)的企業(yè)，不再繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，并且暫不征收資源稅。
按現(xiàn)行規(guī)定，礦區(qū)使用費(fèi)屬于中央財政收入。
4.探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)
1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》中確定了礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，隨后國務(wù)院相繼出臺了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，對探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)做出明確規(guī)定。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條：“國家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元;從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第九條：“國家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1000元。”
按財政部和國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)分別歸屬中央和省級財政。其中，屬于國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入中央國庫;屬于省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入省級國庫。
5.探礦權(quán)采礦權(quán)價款
除探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)外，我國礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)價款?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定，“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，探礦權(quán)申請人除繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除繳納采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款。”
探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入由中央和地方共享。2006年，財政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》，明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入中央與地方的分成比例，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定。
6.石油特別收益金
石油特別收益金是對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。2006年3月25日，財政部印發(fā)《石油特別收益金征收管理辦法》，自2006年3月26日起執(zhí)行。石油特別收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價格確定，起征點(diǎn)為40美元/桶。實(shí)行5級超額累進(jìn)從價定率計征，征收率最低20%，最高40%。
石油特別收益金屬中央財政非稅收入，納入中央財政預(yù)算管理。
在征收石油特別收益金的同時，針對中國石油、中國石化、中國海洋石油等三大石油石化企業(yè)為保證國內(nèi)成品油的穩(wěn)定供應(yīng)和維持成品油價格相對平穩(wěn)，因政策性因素導(dǎo)致的煉油業(yè)務(wù)虧損和成品油進(jìn)口虧損，國家出臺了財政補(bǔ)貼政策，在2005 2008年間給予了三家企業(yè)上千億元的財政補(bǔ)貼。在2008年底我國進(jìn)行成品油價格(破解油價困境)形成機(jī)制改革后，企業(yè)已經(jīng)不再出現(xiàn)政策性虧損，此項補(bǔ)貼政策也已相應(yīng)地取消。
7.其他收費(fèi)項目
除上述稅費(fèi)外，礦業(yè)企業(yè)還要繳納礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)、采礦登記費(fèi)等中央部門行政性收費(fèi)，以及各地設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金項目，如水資源費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、防止水土流失費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金、林業(yè)建設(shè)基金、排污費(fèi)、價格調(diào)節(jié)基金等等。
為推進(jìn)礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，2006年山西省被列為全國唯一的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省，于2007年3月1日，該省全面啟動煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)工作，對煤炭生產(chǎn)企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，同時煤炭企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。[NextPage]
(二)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題
總體來看，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還很不完善，對礦產(chǎn)資源活動的特殊性考慮不足，尚不能很好發(fā)揮其應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行稅費(fèi)制度既無法實(shí)現(xiàn)政府有效分享資源租金收入的目的，也未能有效地為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和有效地激勵礦業(yè)企業(yè)行為，促進(jìn)資源合理、長效、保護(hù)性開采，甚至在客觀上助長了礦業(yè)企業(yè)“吃肥丟瘦、采厚棄薄”的掠奪性開采行為。
礦產(chǎn)資源有償取得制度改革推進(jìn)緩慢，無償取得制度下，國家和企業(yè)雙方的財產(chǎn)權(quán)利均得不到充足保障，導(dǎo)致國家財產(chǎn)權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，也刺激了企業(yè)的短期行為。
目前我國在礦業(yè)權(quán)配置上，還存在著事實(shí)上的有償取得與無償取得、行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。礦產(chǎn)資源有償取得制度市場化改革進(jìn)程緩慢，至少造成了兩方面的后果。
第一，與國外普遍征收的紅利相比，我國的礦業(yè)權(quán)有償取得制度在維護(hù)國家財產(chǎn)權(quán)益上力度明顯偏弱。
我國的價款只對國家出資勘查形成的探礦權(quán)和采礦權(quán)征收，也就是說價款只被認(rèn)為是國家地質(zhì)勘查投資的回報，而與礦產(chǎn)資源的原始價值無關(guān)。然而事實(shí)上，礦業(yè)企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，即有權(quán)開采屬于國家所有的礦產(chǎn)資源并出售獲利，這意味著國家不僅轉(zhuǎn)讓了勘查投資收益，而且讓渡了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)益。從價款的決定因素來看，礦產(chǎn)資源的儲量、等級、開采難易程度等因素固然很重要，但礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值的大小、未來價格變化預(yù)期等也是不容忽視的因素。因此，價款本身就內(nèi)含了礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的屬性。
為了在礦業(yè)權(quán)出讓階段實(shí)現(xiàn)國家的財產(chǎn)收益最大化，最有效的辦法是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場化手段來確定價款。而我國現(xiàn)行的做法中，對非國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)不收取礦業(yè)權(quán)價款，對國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)以申請和協(xié)議方式出讓容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價款被低估。傳統(tǒng)觀念的束縛和礦業(yè)權(quán)市場配置化改革的滯后，導(dǎo)致國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益得不到充分的補(bǔ)償。
第二，無償取得制度下礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不清晰，這是一直以來我國礦產(chǎn)資源開采中回采率低下的主要原因。
礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰與無償取得制度緊密相關(guān)。市場是最有效的資源配置手段，通過市場配置手段，礦產(chǎn)資源的價值可得到真實(shí)的體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易公平、合理，產(chǎn)權(quán)歸屬最為清晰。而在無償取得制度下，企業(yè)可以無償或者繳納極低的費(fèi)用后獲得采礦權(quán)，開采后只需就其開采數(shù)量或銷售收入繳納少量的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。于是在這種制度安排下，礦產(chǎn)資源在很大程度上變成了“捷足先登者資源”。由于采礦權(quán)可以無償或低價取得，其產(chǎn)權(quán)并不完備，受法律保護(hù)的程度也較差，企業(yè)沒有進(jìn)行長期合理開發(fā)的動力，相反為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大利潤，不惜進(jìn)行掠奪性開采，擇肥而噬，采富棄貧，“吃白菜心丟白菜幫”，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采中的回采率長期徘徊在低位，自然資源在開采過程中被嚴(yán)重浪費(fèi)。
探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有目的。目前，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)的主要缺陷在于征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不管是每年100元的探礦權(quán)使用費(fèi)，還是每年1000元的采礦權(quán)使用費(fèi)，顯然都不足以對企業(yè)占有土地的行為起到足夠的制約作用，導(dǎo)致眾多企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮，不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。
現(xiàn)行資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，使國家對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)租金的分享比例過低，無法調(diào)節(jié)絕對租金。現(xiàn)行資源稅僅僅實(shí)行從量計征的征收方式且稅額偏低，與此形成鮮明對比的則是，隨著礦產(chǎn)資源價格的大幅度上漲，當(dāng)前礦產(chǎn)資源開采行業(yè)的利潤額在不斷上升，大量的經(jīng)濟(jì)租金落入企業(yè)手中，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度對絕對租金的調(diào)節(jié)機(jī)制能起的作用已經(jīng)變得微乎其微。
現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度調(diào)節(jié)級差收益功能很弱?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中，具有級差收益調(diào)節(jié)功能的主要是資源稅和特別收益金，但受其制度自身缺陷的約束，它們(特別是前者)所能發(fā)揮的作用仍十分有限。
除資源稅外，我國在2006年對石油開采企業(yè)開征了石油特別收益金，當(dāng)年即取得收入372億元，對調(diào)節(jié)石油行業(yè)的超額利潤取得了很明顯的成效。特別收益金類似于資源租金稅，對調(diào)節(jié)級差收益有著很重要的作用，在征管上也十分簡便，但是這一手段的使用仍有其局限性。首先，目前特別收益金只對石油開采企業(yè)開征，對其他一些價格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品則欠缺相應(yīng)調(diào)節(jié)措施，導(dǎo)致部分企業(yè)坐享巨額租金。其次，特別收益金是一種相對粗糙的租金攫取工具，它的調(diào)節(jié)機(jī)制只跟資源價格有關(guān)，而沒有考慮到不同企業(yè)的勘查開發(fā)和經(jīng)營成本是不同的，這也會導(dǎo)致其調(diào)節(jié)級差收益的效果打折扣。
現(xiàn)行企業(yè)所得稅對企業(yè)從事高風(fēng)險高投入的礦業(yè)活動激勵不夠。由于礦業(yè)活動的高風(fēng)險性和高資本投入性，為了刺激投資者的積極性，各國一般在企業(yè)所得稅中制定多種多樣的特殊優(yōu)惠政策。前已論及，這些政策主要體現(xiàn)在前期優(yōu)惠措施方面，如對勘查與開發(fā)費(fèi)用的特殊處理、加速折舊、延長虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限等等。與此相比，我國在企業(yè)所得稅上并沒有對礦業(yè)企業(yè)的特殊情況加以考慮，礦業(yè)企業(yè)適用的企業(yè)所得稅制與其他類型的企業(yè)并無差別，這無法實(shí)行有針對性地降低礦業(yè)企業(yè)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的必要調(diào)節(jié)，不利于礦業(yè)發(fā)展。
現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度對企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的激勵不足。由于礦產(chǎn)勘查的高成本和高風(fēng)險，為了激勵礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資，各國一般都要制定一系列行之有效的激勵政策。我國現(xiàn)有的礦業(yè)制度，包括礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，卻沒有針對礦產(chǎn)勘查活動的高風(fēng)險給予充分激勵，這是我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查不足的一個重要原因。
